1. סעיף 31ב לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן "חוק יסודות התקציב" או "החוק"), קובע כדלקמן:

31ב. המחאה, שעבוד או עיקול

(א) תאגיד, או גוף אחר שהממשלה משתתפת בתקציבו, לא ישעבד ולא ימחה לאחר את זכותו לקבלת תמיכה, מענק או השתתפות אחרת מתקציב המדינה (בחוק זה – הקצבה), אלא אם כן הותר הדבר מראש בהתאם לתקנות שיתקין שר האוצר; רשות מקומית לא תשעבד ולא תמחה זכות כאמור אלא אם כן הותר הדבר מראש בהתאם לתקנות שיתקין שר האוצר בהסכמת שר הפנים.

(ב) זכות כאמור בסעיף זה אינה ניתנת לעיקול.

האם הסעיף שולל הטלת עיקול על כספים המצויים ברשות גוף שהממשלה משתתפת בתקציבו (להלן יכונה "גוף מתוקצב"), ושמקורם בכספי "הקצבה"? זו השאלה המרכזית בה עוסק הליך זה.

רקע – ויריעת המחלוקת בסוגיה שהוצגה לעיל

1. המבקשת הינה חברה פרטית שכפי הנטען על ידה מפעילה שני בתי ספר, ומחזיקה בחשבון בנק המתנהל בבנק הפועלים (להלן "חשבון הבנק"). המבקשת טוענת כי בתי הספר שהיא מנהלת הוכרו על ידי משרד החינוך "כבית ספר מוכר שאינו רשמי", ועל כן נהנים ממימון חלקי המועבר לחשבון הבנק מדי תקופה בידי משרד החינוך. יתרת המימון מגיעה מתשלומים המשולמים בידי הורי תלמידי בתי הספר (פיסקאות 8 ו-9 להמרצת הפתיחה), ושני מקורות הכנסה אלה "מנוקזים אל חשבון הבנק" ממנו גם משולמים הוצאות המבקשת לרבות שכר המורות והעובדים של בתי הספר.
2. המשיבות הינן מורות-לשעבר בבתי הספר של המבקשת, אשר פתחו וחלקן צפויות לפתוח בהליכי גביה כנגד המבקשת בעקבות פסקי דין שניתנו לזכותן בבתי הדין לעבודה. במסגרת זו הוטלו עיקולים על סכומים בחשבון הבנק של המבקשת.
3. המבקשת עותרת "ליתן צו אשר מצהיר כי כל עיקול אשר יוטל על הכספים אשר בחשבון הבנק... ואשר הם סכומי כסף המועברים מאת משרד החינוך, הוא עיקול בטל ומבוטל וכי אותם כספים אינם ניתנים לעיקול כלל וכלל". עמדתה נסמכת על סעיף 31ב הנזכר לעיל, שלשיטתה (כך בסיכומיה) הופך כל עיקול המוטל בחשבון הבנק על כספים שמקורם במשרד החינוך לבטל- מכללא.
4. המשיבות, מנגד, טוענות כי ההגנה שמעניק סעיף 31ב לא חלה על כספים המצויים בחשבון הבנק של המבקשת. חלקן סבור כי הסעיף אינו מעניק הגנה על כספים כאלה ככלל, וחלקן הציג עמדה דומה לפיה הסעיף אינו חל שעה שהעיקול עוסק בחוב שמקורו באי תשלום זכויות כספיות למי שעבדו כמורות בית הספר.

דיון – האם סעיף 31ב מונע הטלת עיקולים על כספים המצויים ברשות גוף מתוקצב, ושמקורם בתשלומי "הקצבה" מתקציב המדינה

1. לאחר שקילה, מסקנתי היא כי התשובה לשאלה האמורה היא בשלילה.
2. מבט אל הפסיקה מעלה קביעות שונות בשאלה שבכותרת, כשטרם נקבעה הלכה מחייבת. לעיתים נקבע כי גם לאחר שכספי תמיכה הועבר לגוף המתוקצב אין לעקלם (רע"א (חי') 2497-12-08 המועצה המקומית ירכא נ' חביש (18.1.09) והפסיקה הנזכרת בפיסקה 19, בש"א (עבודה נצ') 2208/05 קרן השתלמות לעובדי הרשויות המקומית נ' מועצה מקומית טבעון (20.9.05)). ועם זאת, מותבים שונים סברו אחרת – כי ניתן לעקל כספים לאחר שהועברו לגוף המתוקצב. כך נקבע גם בבית המשפט העליון, הגם שלא בבחינת הלכה מחייבת, ומאותו מקרה עולה כי זו גם עמדת המדינה. אפרט:
3. בבר"ע (ת"א) 2894/05 מועצה דתית ראש העין נ' שמריה (27.4.09) דן בית המשפט המחוזי בתל אביב (כב' השופטת י' שטופמן) בבקשת רשות ערעור על החלטת ראש ההוצאה לפועל, שדחה בקשה לביטול מימוש עיקול אשר הוטל בידי עובד מועצה דתית על כספי "הקצבה" שניתנו למועצה מתקציב המדינה והוחזקו עבורה בידי גוף אחר (עירייה). המועצה טענה לתחולתו של איסור העיקול לפי סעיף 31ב לחוק יסודות התקציב. בית המשפט המחוזי בתל אביב ציטט בהחלטתו את העמדה שהציגה המדינה, בשאלה האם ניתן לעקל כספי תמיכה לאחר שהועברו לחזקת הגוף המתוקצב, כדלקמן:

"כפי שציינה המדינה בתגובתה 'ככל שהקצבות המדינה כן הועברו לחזקתו של הגוף המתוקצב (כגון: רשות מקומית או מועצה דתית), הם כבר כן בני עיקול, בכפוף להוראות כל דין אחר' (עמ' 2 לתגובת המדינה)"

מכאן שלעמדתה של המדינה, התשובה לשאלה בה עוסקת החלטה זו היא כי סעיף 31ב אינו מונע הטלת עיקולים על כספי הקצבה שהועברו לגוף המתוקצב. בית המשפט המחוזי אימץ עמדה זו, בקבעו כי "משהכספים לטובת המועצה, שעליהם הוטל העיקול, נמצאו בידי העירייה ולא בידי אוצר המדינה, הרי שאין המדובר בכספי הקצבות, כהגדרתם בחוק, וההגנה מפני עיקול הקבועה בס' 31ב(ב) (במסגרת תיקון מס' 31) איננה חלה ובידי הזוכה הזכות לממש את העיקול."

1. בקשת רשות ערעור על החלטה זו נדחתה על ידי בית המשפט העליון (כב' השופט ס' ג'ובראן). ההנמקה נשענה על אי-עמידה בדרישת ההוכחה כי מקור הכספים שעוקלו הוא בתקציב המדינה. ועם זאת, בית המשפט נדרש גם לקביעות המשפטיות של בית המשפט המחוזי, ואימצן:

"מעבר לנדרש ומבלי לקבוע מסמרות בענין, יוער, כי לטעמי צדק בית המשפט המחוזי אף באשר לשאלת פרשנותו של סעיף זה, פרשנות בה תומכת אף המדינה, מאחר והפרשנות אותה מציעה המועצה הדתית אינה מתיישבת לדעתי עם תכלית הסעיף והקשר חקיקתו ומקנה הגנה מופרזת וחסרת גבולות לכספי המועצה הדתית אף אם מדובר בכספי ציבור" (רע"א 9636/08 שמריה נ' מדינת ישראל ואח' (27.4.09)).

1. מבלי לגרוע מחשיבותה של קביעה זו והיות שאין מדובר בהלכה מחייבת, אפרט עתה מדוע לטעמי יש לאמץ את העמדה שנקבעה בעניין שמריה ולהעדיפה על העמדה הנוגדת.

המחלוקת היא מחלוקת פרשנית, שעניינה בהיקפה של ההגנה מפני עיקול אשר הוענקה בסעיף 31ב(ב) לחוק יסודות התקציב. כידוע, פרשנותו של הסדר חוקי נעשית תוך אפיון הפירושים האפשריים הסבירים ללשון ההסדר, המגשימים את תכליתו של החוק. התכלית עשויה להילמד משלל מקורות ובהם נוסח ההסדר, מיקומו בחוק והשתלבותו בהוראות דומות, והיא כוללת יסוד סובייקטיבי שעניינו בכוונת המחוקק, לצד יסוד אובייקטיבי המושתת על ההנחה כי דבר החקיקה מבקש לקדם את הערכים ועקרונות היסוד שבבסיס שיטת המשפט. על הפרשן לבחור את הפירוש הלשוני האפשרי המגשים את התכלית בצורה המיטבית (עע"מ 4105/09 עיריית חיפה נ' עמותת העדה היהודית הספרדית בחיפה פיסקאות 24-25 (2.2.12); בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור פיסקה 8 (2.6.96); ע"א 10280/01 פלונית נ' היועץ המשפטי לממשלה (10.1.05); ע"א 10233/04 עיריית יהוד נ' י.ר.א.ב ואח' (1.2.06)).

1. נקודת המוצא לפרשנות היא לשון החוק. "הלשון קובעת את מיתחם האפשרויות הלשוניות. כל אופציה פרשנית חייבת לתחם עצמה למסגרתו של מיתחם זה. הפרשן אינו רשאי ליתן ללשון הטקסט משמעות שזו אינה יכולה לשאת" (עניין זנדברג הנ"ל, בפיסקה 8).

סעיף 31ב(ב) לחוק יסודות התקציב קובע כי "זכות כאמור בסעיף זה" אינה ניתנת לעיקול. המדובר בהפניה לסעיף קטן (א), האוסר על הגוף המתוקצב לשעבד או להמחות "את זכותו לקבלת תמיכה, מענה או השתתפות אחרת מתקציב המדינה". לשון החוק כפשוטה עוסקת, אפוא, בזכותו של הגוף המתוקצב לקבלת תמיכה. היא אוסרת על הגוף המתוקצב לשעבד או להמחות זכות זו, ועל בעלי חוב להטיל עליה עיקול. כך, לא ניתן לרשום אצל משרד החינוך (כמחזיק), עיקול על זכותה של התובעת לקבל תמיכה ממשרד החינוך.

1. לשון החוק אינה עוסקת בשלב מתקדם יותר, בו כבר מומשה הזכות לקבלת תמיכה, והכספים התקבלו ומצויים אצל הגוף המתוקצב. הפרשנות שמציעה המבקשת, ואשר שואפת למנוע עיקול של כספי תמיכה לאחר שאלה הועברו לגוף המתוקצב, אינה הולמת אפוא את נוסח החוק.

זאת ועוד, לו ביקש המחוקק לעגן בחוק איסור על עיקול כספי התמיכה לאחר שנמסרו לגוף המתוקצב, סביר שהיה עושה זאת במפורש: כזכור, בסעיף קטן (א) נדרש המחוקק לכספי התמיכה ואף ייחד להם כינוי ספציפי: "תמיכה, מענק או השתתפות אחרת מתקציב המדינה (בחוק זה – הקצבה)". לו ביקש למנוע עיקול של הכספים לאחר שהתקבלו, היה מנסח את סעיף קטן (ב) כמונע הטלת עיקול על כספי ה"הקצבה". הוא לא עשה כן, אלא קבע איסור עיקול הנוגע ל"זכות" – מונח המשמש בסעיף קטן (א) בהתייחס לזכות לקבלת תמיכה.

בהמשך נראה, כי המחוקק קבע איסור מפורש על עיקול כספים המצויים ברשות גופים מתוקצבים, בהקשרים ספציפיים. הדבר מחזק את המסקנה כי בהקשרו של סעיף 31ב הוא נמנע מכך בכוונת-מכוון.

1. המסקנה לפיה סעיף 31ב אינו עוסק בכספים לאחר שהזכות מומשה והסכום הועבר לגוף המתוקצב עולה גם מחקיקת המשנה. בעקבות הסמכתם בסעיף 31ב(א), התקינו השרים הרלבנטיים תקנות המאפשרות לגוף מתוקצב לקבל היתר לשעבד או להמחות את זכותו לתמיכה מתקציב המדינה, בכפוף לעמידה בתנאים שפורטו שם. כלל הגופים המתוקצבים טופלו לעניין זה בתקנות יסודות התקציב (המחאה או שעבוד של זכות), תשנ"א-1991 (להלן "תקנות המחאה או שעבוד"). לצידן חוקקו תקנות ספציפיות לגופים מתוקצבים מסוימים: כך תקנות יסודות התקציב (המחאה או שעבוד של זכות בידי רשות מקומית), תשנ"א-1991, וכך תקנות יסודות התקציב (המחאה או שעבוד של זכות בידי תאגיד מים וביוב), תשס"ה-2005)).

בחקיקת משנה זו הובהר, כי מושא האיסור לשעבוד והמחאה לפי סעיף 31ב(א) לחוק יסודות התקציב הוא "זכות –זכות לקבלת תמיכה, מענק או השתתפות אחרת מתקציב המדינה, לרבות זכות מותנית או עתידית" (כך בתקנות המחאה או שעבוד). הגדרה זו אינה עוסקת בכספים שכבר הועברו ומצויים בחזקת הגוף המתוקצב. זהו מקור נוסף המראה כי לא ניתן לפרש את איסור העיקול בסעיף 31ב(ב) המתייחס לאותה "זכות", כחל על הכספים לאחר שהועברו.

1. מסקנה זו עולה גם מן ההיסטוריה החקיקתית. סעיף 31ב נחקק בתיקון 10 לחוק יסודות התקציב. דברי ההסבר הוצגו במסגרת הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (יצירת תנאים לצמיחה ולקליטת עלייה), התשנ"א (ה"ח 2020, בעמ' 56), בלשון הבאה:

"מן הראוי שגוף המקבל מענק או השתתפות בהוצאות מתקציב המדינה, ישתמש בכספים אלה למטרות שלהם נועדו ולא ימחה או ישעבד את זכותו לקבלם לאחרים, כגון למי שנתן לו אשראי למטרות אחרות. המחאת זכות זו יכולה לאפשר הרחבה תקציבית בלתי מתוכננת, וכן, אם הגוף ייקלע עקב כך לקשיים, ללחוץ על המדינה לתוספת תמיכה למטרה שלה יועדה אותה תמיכה מלכתחילה".

ההוראה כוונה אפוא לגוף המתוקצב, וביקשה למנוע המחאה או שעבוד של זכותו לקבל כספי הקצבה מתקציב המדינה. לצד זה נקבעו, כאמור, הסדרים המאפשרים המחאה או שעבוד כאמור, בתנאים המבטיחים אחריות פיננסית (בתקנות המחאה ושעבוד נדרש, למשל, אישור החשב הכללי להמחאה, וכי סכומה לא יעלה על רבע מסך הזכות שאושרה לגוף המתוקצב באותה שנה). הדבר מתיישב עם מטרתה הכוללת של הצעת החוק האמורה, שנחקקה על רקע העליה הגוברת לישראל בשנות השמונים של המאה העשרים והאתגרים החברתיים-כלכליים שצצו, ואשר הצריכו הערכות במספר מישורים. במסגרת זו ביקשה הצעת החוק "לחזק את הפיקוח על התקציבים הציבוריים" (שם, עמ' 20). מכאן הקביעה שזכות לקבלת תמיכה כספית מכספי המדינה לא תועבר לאחד או תשועבד אלא בתנאים שנקבעו בתקנות המחאה ושעבוד, ומבטיחים שימוש אחראי בזכות.

1. סעיף קטן 31(ב), שקבע את מניעת הטלת העיקול על הזכות הנדונה, נוסף לחוק יסודות התקציב בהמשך, בתיקון מספר 31 משנת 2004. התיקון ביקש להתמודד עם מצוקה תקציבית של רשויות מקומיות רבות, ולספק להן תכנית הבראה. על רקע זה נקבעה שורת הסדרים ייעודית לרשויות מקומיות, ולצדה ההוראה בה אנו עוסקים וכן תיקון לסעיף קטן (א), שהבהיר כי אישור לשיעבוד או להמחאת הזכות חייב להינתן מראש (הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מספר 31 והוראת שעה) (ייעוד כספי הקצבות לרשות מקומית), התשס"ד-2004 (ה"ח 108, 496-497). מן ההנמקה עולה, כי המחוקק לא ביקש לשנות את מהות ה"זכות" בסעיף 31ב(א) שנחקקה בתיקון 10, אלא אך להגן עליה באמצעות איסור עיקול:

"למען הסר ספק ולאור השינויים המוצעים בחוק המוצע, מוצע לתקן את הסעיף האמור ולקבוע כי זכות כאמור לא תהיה נתונה לעיקול" (שם, עמ' 497).

1. המסקנה מכל אלה היא כי תכליתו של סעיף 31ב היא להגביר את הפיקוח על התקציב הציבורי באמצעות מניעת מצב בו הזכות לקבלת תמיכה כספית מתקציב זה תהפוך מושא להמחאה, שעבוד או עיקול, אלא בתנאים המבטיחים ביצוע פעולות אלה באופן אחראי בידי הגוף המתוקצב (ראו גם (פר"ק י-ם) 8371-06-14 בנק מרכנתיל נ' עו"ד בן-הלל ואח' בפיסקה 16 (21.9.14). הסדרים אלה אינם עוסקים בפיקוח לאחר מימוש הזכות. זאת ועוד, גם אם הרצון שהסכומים ישמשו את הגופים המתוקצבים למטרות להם כיוונה המדינה הוא ראוי, הרי שההסדרים שנקבעו אינם עוסקים במימושו.

מסקנה זו מצאה ביטוי גם בדברי בית המשפט העליון שעסק בפרשנות סעיף 31ב, הגם שלא בהקשר בו אנו עוסקים. במסגרת זו עמד בית המשפט על תכלית הסעיף, במילים הבאות:

"עינינו הרואות, כי מטרת הסעיף ברורה: הבטחת כספי הציבור בנסיבות שבהן, כפי שאירע במקומות מסוימים, יתכן תוהו ובוהו, ומניעת ומניעת תקלות וקלקלות. זהו הטעם באיסור ההמחאה [...] החשש הוא, כמסתבר, משרשור בלתי מפוקח במקומותינו [...]" (רע"א 6244/08 אסעד נ' מדינת ישראל ואח' (15.9.08). ההדגשה הוספה)).

דברים אלה עוסקים באיסור המחאת הזכות לתמיכה, ובחשש כי זו תשמש כ"סחורה" אשר "תשורשר" לצדדי ג' בצורה בלתי אחראית. גם בכך יש כדי לתמוך במסקנה הפרשנית המוצגת כאן.

1. מסקנה דומה עולה מבחינת השתלבותו של סעיף 31ב במכלול החקיקה. פרספקטיבה זו מציגה טיפול של המחוקק בסוגיות דומות, של תמיכה הניתנת לגופים מתקציב המדינה. במסגרת זו, בהקשרים שהצדיקו זאת וכאשר ביקש המחוקק לטפל בשלב שלאחר מימוש הזכות וקבלת התמיכה הכספית ולאסור על עיקול הכספים, הוא עשה זאת בצורה מפורשת. זאת ועוד, בהקשרים אלה המחוקק לא הסתפק בקביעה בודדת האוסרת עיקול, אלא קבע אותה כחלק מהסדרה כוללת ומפורטת של מנגנון שנועד להבטיח, כי הגוף המתוקצב ישתמש בכספים למטרה לה נועדו.
2. דוגמא לכך הוא סעיף 31ד לחוק יסודות התקציב, שאף הוא חוקק במסגרת תיקון 31. נקבע בו הסדר העוסק בהעברת כספי הקצבות לצרכי פיתוח לרשויות מקומיות. להבדיל מסעיף 31ב, הפעם אסר המחוקק בהוראה מפורשת על הגוף המתוקצב, הרשות המקומית, להשתמש בכספי התמיכה אלא למטרות לשמן נועדו (סעיף 31ד(ב)). הוא הוסיף וקבע כי על הגוף המתוקצב לנהל את הכספים בחשבון בנק ייעודי שיכיל רק את הכספים הנדונים (סעיף 31ד(ג)) ובאופן שיאפשר מעקב אחר המטרות להן שימשו בפועל. המחוקק גם חייב את משרדי הממשלה להעביר את הכספים ישירות לחשבון זה. לצד כל אלה נקבע, כי הכספים בחשבון זה יהיו פטורים מעיקול, אך זאת בכפוף לחריגים שנועדו לאפשר למי שביצע עבודת פיתוח ולא קיבל את כספו, להטיל עיקול על כספי התמיכה (סעיף 31ד(ז)).

הסדרים דומים נחקקו בתיקון 31, בנוגע לכספים המועברים לרשות מקומית המצויה בהליך הבראה (סעיף 31ז, וראו סעיף 31ח הקובע הסדר מקביל להכנסות הרשות בתקופת ההבראה). גם כאן ננקטה לשון מפורשת לפיה "הכספים שבחשבון ההבראה לא יהיו ניתנים לשיעבוד, להמחאה או לעיקול", להבדיל מההתייחסות בסעיף 31ב ל"זכות" להקצבה, וגם הפעם דובר בחלק מהסדר כולל, שבין היתר מחייב את הרשות לנהל חשבון ייעודי לכספים הנדונים, ומכפיף אותה למהלכי ביקורת ופיקוח.

1. דוגמא נוספת עוסקת בהסדר אשר נקבע לגבי תמיכה ב"רשות חינוך מקומית" וב"מוסד חינוך" כהגדרתם בחוק לימוד חובה, תש"ט-1949. כספי ההקצבה הממשלתיים לגופים ממין זה מוזרמים באמצעות הרשויות המקומיות. לצורך זה נקבע הסדר ייעודי, שעוגן בחוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך), תש"ס-2000 (להלן "חוק ייעוד כספי חינוך"). על מנת לוודא כי הכספים לא ישמשו את הרשות המקומית לצרכים אחרים, עוצב בחוק מנגנון המחייב ניהול חשבון בנק ייעודי ונפרד בידי הרשות המקומית, לצרכי הקצבות החינוך; המדינה חויבה להעביר את ההקצבה ישירות לאותו חשבון; נאסר על הרשות המקומית להשתמש בהקצבה אלא למטרה לשמה נועדה; ובמקביל: נאסר על הטלת עיקול על הכספים שבחשבון וכן על מיטלטלין של רשות חינוך מקומית המשמשים מוסד חינוך, מצויים בתחומו ונחוצים לפעילותו. גם כאן קיים חריג, המתיר לבית דין לעבודה הדן בתביעת עובד מוסד חינוכי להורות על עיקול הכספים.
2. סקירה זו מעלה שניים: ראשית, שכאשר ביקש המחוקק לאסור על עיקול כספים לאחר שהועברו לגוף המתוקצב עשה זאת במפורש, ולא כקביעה יחידה אלא כחלק ממתווה כולל שנועד לטפל בשלב שלאחר מימוש הזכות לתמיכה ולוודא כי הכספים ישמשו למטרה לה יועדו בידי המדינה. העדרו של מתווה מעין זה בסעיף 31ב, הגם שנקבע באותו תיקון חקיקה בו חוקקו גם סעיפים 31ד ו-31ז, מעלה כי המחוקק לא ביקש להחיל מתווה זה על כל סיטואציה של גוף מתוקצב, וכי תכליתו של סעיף 31ב אינה זהה לאלה של סעיפים 31ד, 31ז או של חוק ייעוד כספי חינוך.
3. ושנית, הסקירה מראה את הקושי בפרשנות שמציעה המבקשת: לא נטען או בוסס כי המבקשת היא "רשות חינוך מקומית" או "מוסד חינוך" כהגדרתם בחוק לימוד חובה. למרות זאת, מעוניינת המבקשת ליהנות מאותה הגנה שניתנה לגופים אלה מפני עיקול בחוק ייעוד כספי חינוך. היא מבקשת לעשות כן מבלי לעמוד ביתר דרישות החוק: היא לא חויבה בחוק להשתמש בכספי ההקצבה אלא למטרות חינוך, ולא הוצגה מגבלה שיש לה מלהשתמש בהם למטרות אחרות. היא אף לא ייחדה חשבון ייעודי לכספי ההקצבה הממשלתית בלבד (לדבריה-שלה, לחשבון מושא ההליך הוזרמו גם תשלומי הורים). העתירה היא, אפוא, "לגזור" מתוך המתווה ששימש את המחוקק על מנת להבטיח שכספי ההקצבה ישמשו למטרה להם נועדו, רק אלמנט אחד המיטיב עם המבקשת ומספק הגנה לכספיה. זאת, מבלי להתחייב במגבלות אשר מחייבות את הגופים "הרשמיים", ומבלי לאפשר את החריגים שנכללו בסעיף 31ד או בחוק ייעוד כספי חינוך ואשר מאפשרים את עיקול הכספים כשהדבר מתיישב עם מטרות הקצאתם. זו אינה תוצאה סבירה, מבחינה פרשנית ועניינית.
4. עוד יש לתת את הדעת להיקף הגופים עליהם חל סעיף 31ב. להבדיל מההסדרים הייעודיים שנדונו לעיל ועוסקים בסיטואציות נקודתיות, סעיף 31ב עוסק בכל "גוף שהממשלה משתתפת בתקציבו". נוסח זה חל גם על גופים פרטיים (עניין מרכנתיל הנ"ל, בפיסקה 16). בנוסף, כדי שגוף ייכלל בסעיף 31ב די בכך שהממשלה תעביר הקצבה מסוימת אליו, ולא נדרש כי כל תקציבו או חלק הארי שלו יגיעו מתקציב הממשלה.

זאת ועוד, מטרותיהן של ההקצאות הכספיות לגופים אלה מגוונות. הסעיף אינו עוסק בהקצאות לצרכי חינוך, פיתוח או הבראת רשות מקומית, בניגוד להסדרים שבסעיף 31ד, בסעיף 31ז או בחוק ייעוד כספי חינוך, ועשוי לכלול גם מטרות שחשיבותן פחותה.

מכאן ההבדל בין ההסדר שנקבע בסעיף 31ב, לגבי ההסדרים הייעודיים. ההסדר בסעיף 31ב עוסק בהיקף רחב של גופים, ובהקצבות למגוון מטרות. לכן, ולמרות הרצון שההקצאות תשמשנה למטרותיהן, יש אינטרס ציבורי פחות לנקוט במתווה פיקוח קפדני על מנת לוודא שההקצבות ישמשו למטרותיהן, ולחייב את הגופים הנתמכים ואת המדינה בעלויות הכרוכות בפיקוח מעין זה. הדבר מחזק את המסקנה כי תכלית הסעיף אינה לוודא את האמור לעיל. בד בבד, פוחתת ההצדקה להעניק הגנה מעיקול כדי להבטיח את השימוש בכספים לאותן מטרות.

זאת ועוד, להגנה מעיקול יש מחיר בדמות פגיעה בנושים, שלא יכולים להיפרע מהגוף המתוקצב. להבדיל מן ההסדרים הנקודתיים והספציפיים דוגמת סעיפים 31ז ו-31ד, ונוכח היקף הגופים המתוקצבים הנכללים בסעיף 31ב, מתן הגנה מעיקול משמעו פגיעה רחבה בנושים רבים במשק. כפי שקבע השופט ג'ובראן בעניין שמריה הנזכר לעיל, אין סיבה להניח כי המחוקק התכוון לתוצאה מעין זו, אך משום שהגוף מתוקצב בכספי ציבור.

לכן, אין לפרש את סעיף 31ב כמעניק הגנה מעיקול לכספים, לאחר שהועברו מתקציב המדינה.

1. הדבר מובילני לנימוק נוסף, שעניינו בהנחה כי פרשנות המובילה לתוצאה שאינה ראויה, היא פרשנות מוטעית (למשל עניין עיריית חיפה הנ"ל, בפיסקה 53). קבלת פרשנות המבקשת ומניעת עיקול על כספי גוף מתוקצב המגיעים מתמיכה ממשלתית, עלולות לאפשר לשלל גופים נתמכים להתחמק מעמידה בהתחייבויות כספיות. זו תוצאה בלתי סבירה, שאינה עולה בקנה אחד עם תכלית החוק.

הדבר מומחש במקרה בו עוסק הליך זה. לפי הנתונים שבפניי, המבקשת נמנעה מלשלם שכר עבודה וזכויות סוציאליות למספר רב של מורות שעבדו בשירותה. בהליך זה נדונו ענייניהם של עשר מורות. כפי שעלה מהודעות המבקשת (ומנתונים נוספים כגון העיקולים שהוטלו בחשבון ושחלקן הוטל בידי מי שאינן משיבות כאן), קיימות מורות נוספות שמחזיקות בפסקי דין או מנהלות הליכים משפטיים כנגד המבקשת, כאשר ההיקף המדויק לא הוברר בידי המבקשת. כפי הנטען, זכותן של המורות-המשיבות לשכר ותנאים סוציאליים הוכרה על ידי בית הדין לעבודה, שפסק להן פיצוי. אלא, שקבלת פרשנות המבקשת תימנע מהן לאכוף את פסקי הדין, ולקבל את המגיע להן.

למעשה, קבלת פרשנות המבקשת תאפשר לה להימנע מתשלום למורות, ובד-בבד להמשיך ולהחזיק בסכומים ניכרים שקיבלה ממשרד החינוך לצורך הפעלת בתי הספר. היא אף תמשיך ככל הנראה לקבל מאות אלפי שקלים ממשרד החינוך מדי תקופה. הגורמים שלא קיבלו או יקבלו את כספם, בין אם מורים, עובדים אחרים או ספקים, לא יוכלו לגבות את המגיע להם. "פריבילגיה" בעייתית מעין זו לא ניתנה, כמובא לעיל, למוסדות חינוך מוכרים כגון רשויות חינוך מקומיות או למוסדות חינוך – לגביהם התיר המחוקק לבית הדין לעבודה לעקל כספי תמיכה ממשלתית. המבקשת, שאינה כפופה לחוק ייעוד כספי חינוך, עותרת לקבל הגנה אבסולוטית ל"בית ספר מוכר שאינו רשמי", ללא החריג האמור, דבר שיוביל לתוצאה לפיה מוסד מעין זה יוכל להימנע באופן שיטתי מתשלום, ולחסות תחת איסור העיקול.

זוהי תוצאה בלתי סבירה, הממחישה את הקושי שבפרשנות המבקשת לסעיף 31ב. לא ניתן להלום כי תכלית החוק מתיישבת עם פגיעה קשה ושיטתית בקניינם של נושים, אי תשלום שכר לעובדים והימנעות מעמידה בהתחייבויות כספיות. זאת ועוד, התוצאה האמורה סותרת את תכליתו של חוק יסודות התקציב, משום שבמצבים דוגמת זה שנדון בהליך הנוכחי היא מאפשרת לגוף מתוקצב להימנע מהוצאת הכספים למטרה להם נועדו בידי המדינה, וזאת מבלי להיות חשוף להליכי גביה. הדבר גם יוצר סיכון לשימוש בכספים למטרות אחרות.

1. על חוסר הסבירות בפרשנות שמציעה המבקשת ניתן ללמוד גם מתוצאתה עבור המבקשת: איסור העיקול נקבע בסעיף 31ב(ב) לחוק יסודות התקציב בהפניה ל"זכות" שנקבעה בסעיף 31ב(א). בסעיף קטן (א) נאסר על הגוף המתוקצב לשעבד או להמחות את אותה "זכות".

כך, אם אקבל את פרשנות המבקשת לפיה המונח "זכות" עוסק גם בכספים שכבר התקבלו אצל הגוף המתוקצב, הרי שלא רק איסור העיקול חל עליהם, אלא גם האיסור לשעבד ולהמחות.

גם זו תוצאה בלתי הגיונית. שעבוד כספי תמיכה עשוי להתיישב עם פעילותו של גוף מתוקצב, ואף עם המטרות לשמן הוקצאו לו הכספים. למשל, המבקשת עשויה להשתמש בכספים שבחשבונה כבטוחה, במסגרת הסכם לשכירת מבנה לבית הספר שהיא מפעילה או לצורך גיוס כספים נוספים מן המגזר השלישי. אין סיבה להניח כי המחוקק רצה לאסור זאת עליה. המבקשת אף לא טענה כי חל עליה איסור לשעבד את כספיה, וספק אם היא מעוניינת בתוצאה כזו. זהו היבט נוסף הממחיש את חוסר היכולת לקבל את פרשנותה להוראות סעיף 31ב.

1. אני ער לחשש שהובע בעניין ירכא הנזכר לעיל, לפיו אפשור הטלת עיקול על כספי הקצבה שנמסרו לגוף המתוקצב יאפשר "עקיפה" של איסור העיקול על הזכות לקבלת הקצבה, המעוגן בסעיף 31ב(ב). זאת, באמצעות עיקול הכספים לאחר שיועברו לחשבון הבנק של הגוף המתוקצב (ראו גם בש"א (נצ') 2149/05 קרן השתלמות לעובדי הרשויות המקומיות נ' מועצה מקומית בסמת טבעון (12.9.05)). אלא, שחשש זה אינו ניצב בדד במערכת השיקולים. כך גם לא השאיפה, הראויה כשלעצמה, כי הגופים הנתמכים ישתמשו בכספי התמיכה למטרות להן כיוונה המדינה.

הגנה מפני עיקול משמעה פגיעה בקניינם של נושים, פגיעה בשוויון בינם לבין אחרים שיקבלו את כספם, פגיעה בזכויות עובדים כמו במקרה בו אנו עוסקים, וכפי שהוסבר לעיל גם נטילת סיכון להתחמקות של גופים נתמכים מעמידה בהתחייבויות כספיות ואף לשימוש שלהם בכספי התמיכה שלא למטרות להן כיוונה המדינה, בניגוד לשאיפה הנזכרת לעיל.

בתוך מנעד זה של שיקולים, יצר המחוקק איזון: בהקשרים הספציפיים שהצדיקו זאת קבע הסדרי פיקוח מפורטים, המוודאים שהכספים ישמשו למטרות להם נועדו. במסגרת זו עיגן גם הגנה מעיקול לכספים ששולמו לגוף מתוקצב, לצד חריגים שיימנעו כי איסור העיקול יפגע במטרות ההקצאה. המחוקק נמנע מלקבוע הסדרים שכאלה על כלל הגופים המתוקצבים, ולגביהם הסתפק בסעיף 31ב המגן משעבוד, המחאה ועיקול של הזכות לתמיכה כספית מתקציב המדינה. בהעדר קביעה מפורשת של המחוקק דוגמת זו שבסעיף 31ד, 31ז או בחוק ייעוד כספי חינוך, איני סבור שהולם להרחיב את איסור העיקול שבסעיף 31ב בדרך פרשנית, כך שיחול גם על השלב שלאחר קבלת הכספים, וללא המנגנון הכולל והחריגים לאיסור העיקול שנקבעו בהסדרים הייעודיים.

1. לסיכום עד כה, משאין לפרש את סעיף 31ב לחוק יסודות התקציב כמונע הטלת עיקול על כספי הקצאה שהתקבלו אצל המבקשת, דין המרצת הפתיחה להידחות.

סוגיות נוספות

1. על צד העותר לבית המשפט בבקשה למתן סעד החובה להציג בפני בית המשפט תשתית עובדתית מלאה ומקיפה. המבקשת לא עמדה באופן שלם בחובה זו, ולא חשפה בפניי את מלוא הנתונים הנוגעים להתנהלות הכספית בסוגיות מושא המרצת הפתיחה. בכלל זה, להמרצת הפתיחה לא צורפו מסמכים המציגים תשתית עובדתית שלמה, ובמהלך ההליך נדרשתי "לחלץ" מהמבקשת נתונים באמצעות הוראות להגישם. גם אז לא הוצגה תשתית מלאה וכך, למשל, התברר רק בישיבת ההוכחות עצמה, לדברי מנהלת המבקשת בחקירתה הנגדית, כי למבקשת חשבונות בנק נוספים לרבות בשטחים. המבקשת גם לא הציגה כל מסמך קביל לתמיכה בטענה כי הוכרה כמוסד מתוקצב, כגון אישור משרד החינוך לכך.
2. על רקע זה, טענו המשיבות כי המבקשת התנהלה שלא בתום לב והדבר מצדיק את דחיית המרצת הפתיחה. איני מקבל טיעון זה. זאת, משהתרשמתי כי התנהלות המבקשת לא נבעה מניסיון להסתיר עובדות. העובדות שהתגלו תוך-כדי ההליך אינן פועלות לחובתה דווקא, ואין סיבה להניח שניסתה להסתירן מלכתחילה. למשל, ביום 30.1.19, כצרופה ל"בקשה דחופה למתן הוראות" שהופנתה כלפי המשיבות 3-5, הציגה המבקשת תדפיס תנועות בחשבון הבנק המראה בין היתר העברות כספים בחודשים נובמבר ודצמבר 2018 ממשרד החינוך. דוגמא נוספת היא בקשה למתן הוראות שהגיש הבנק (הגם שאינו צד להליך), בה התייחס לכספים המועברים לחשבון הבנק ממשרד החינוך. הגם שהנתונים לא הוצגו מלכתחילה, תכנם אינו פועל לחובתה של המבקשת, ועל כן איני סבור שניסתה להסתיר עובדות, או כי יש לדחות את הבקשה מטעמי חוסר תום לב.

עם זאת, להתנהלות המבקשת יש לתת ביטוי בשני מישורים: הראשון הוא מישור ההוצאות, שכן אי-עמידתה בחובה להציג תשתית עובדתית מלאה, הצריכה את המשיבות ואת בית המשפט למאמץ על מנת לברר עובדות.

1. המישור השני הוא המישור העובדתי. גוף העותר לביטול עיקול לפי סעיף 31ב לחוק יסודות התקציב נדרש להראות, בראיות קבילות, כי הוא גוף מתוקצב לפי הסעיף – היינו, כי קיימת לו זכות להשתתפות בתקציבו מתקציב המדינה.

המבקשת לא עמדה בחובה זו. מסמכי הבנק שהוצגו ביום 30.1.19 (ואף זאת כצרופה לבקשה שהופנתה כלפי חלק מהמשיבות כמפורט לעיל, ולא בהגשתם כראיות והעברתם לכל המשיבות), לא מראים אלא שלחשבון הבנק נכנסו כספים ממשרד החינוך בשלוש הזדמנויות לאחר המועד בו נפתח הליך זה: בימים 1.11.18, 2.12.18 ו-25.12.18. המבקשת לא הציגה תדפיס של חשבון הבנק לאורך כל התקופה מושא הליך זה. המבקשת גם לא הציגה אישור לפיו הוכרה על ידי משרד החינוך "כבית ספר מוכר שאינו רשמי" כלשונה, או כי משרד החינוך משתתף בתקציבה, כנדרש בסעיף 31ב(א). בכלל זה לא ביססה שקיימת לה זכות לקבל השתתפות קבועה בתקציב, ולעניין זה אין די בתדפיס תנועות ובו העברת סכומים לחשבון בשלוש הזדמנויות. בנוסף, ההעברות שבתדפיס בוצעו לאחר פתיחת הליך זה, וממילא שלא הוכח שעיקולים שהוטלו טרם ההליך הוטלו על כספים שהתקבלו ממשרד החינוך.

בהקשר זה אדון במסמך שצורף להמרצת הפתיחה, שכותרתו "אישור רואי חשבון" ואינו חתום בשם של אדם אלא בידי "זיתאוי ושות' רואי חשבון". במכתב נרשם ש"כרואי חשבון מבקר" של המבקשת "אנו מאשרים שהסכומים שמקבל החברה לבנק כתקצוב ממשרד החינוך הם למטרת הפעלת החברה ותשלום המשכורת של המורים בחברה".

גם היסמכות המבקשת על מסמך זה בעייתית. המשיבות התנגדו להגשתו ועמדו על חקירת רואה החשבון, אך עד שכזה לא העיד מטעם המבקשת בישיבת ההוכחות. משכך, המסמך אינו קביל. אף אם היה מתקבל לא די בו, משלא הובהר באיזה חשבון מדובר, ואף אם אניח שדובר בחשבון מושא ההליך – לא הובהר כיצד רואה או רואי החשבון יודעים מהי מטרת התקצוב, מדוע ידיעתם אינה בבחינת עדות שמועה שאינה קבילה, ומדוע לא הוצגו מסמכי מקור או עדות מאת משרד החינוך אודות עצם הזכאות לתקצוב ומטרתו. לבסוף, אין במסמך של רואה החשבון להראות שהמבקשת הוכרה בידי משרד החינוך באופן המקנה לה זכות להשתתפות בתקציבה.

במצב דברים זה, לא די בהצהרת מנהלת המבקשת אודות זכאות המבקשת לתמיכה כספית. זאת בשים לב לעדותה, שחזרה ולוותה בטענה לחוסר ידע תוך פנייה לב"כ המבקשת, ולכך שדובר בעדה בעלת אינטרס, העומדת בראש המבקשת ומקבלת ממנה שכר. מצופה היה להציג הוכחות הולמות ל"זכות" שבסעיף 31ב(א), ובהעדרן דין הבקשה להדחות גם מטעם זה.

1. אעבור לסוגיות נוספות, מרכזיות פחות:

המבקשת הגישה ביום 27.5.19 "הודעה" אליה צירפה מסמך שלפי המצוין עליו והאמור בהודעה, הוגש על-ידי משרד החינוך במסגרת הליך הוצל"פ שמנוהל כנגד המבקשת על ידי גורם שאינו צד להליך זה.

גם מסמך זה אינו קביל, היות שהמשיבות התנגדו להגשתו והמבקשת לא זימנה את עורך המסמך. אני ער לכך שב"כ המבקשת שלח טרם הדיון פקס למשרד החינוך בניסיון לזמן עד רלבנטי, אך עד שכזה לא התייצב. את עתירת המבקשת לקבל את המסמך כתעודת עובד ציבור לא אוכל לקבל, משלא נערך בהתאם לתנאים הקבועים בדין לעניין זה.

זאת ועוד, אף אם היה מתקבל אין במסמך לסייע למבקשת, שכן הוא עוסק ב"עיקול כספים המצויים במשרד החינוך", שעל כן ביקש משרד החינוך לבטל עיקול שכזה. אין המדובר בעמדת משרד החינוך, או המדינה, בשאלת עיקול כספי הקצבה שכבר הועברו מן המשרד. לעמדת המדינה בנושא זה, כפי שהוצעה בעניין שמריה הנ"ל, התייחסתי לעיל. במסמך גם אין הוכחה מספקת כי המבקשת מהווה גוף מתוקצב.

1. בישיבת ההוכחות טען ב"כ המבקשת כי המשיבות לא הוכיחו שהחוב המגיע להן הוא בשל אי תשלום שכר עבודה ותנאים סוציאליים. בכלל זה ציין שלא הגישו תצהירים מטעמן. איני רואה נפקות לטענה זו, משום שהחלטתי אינה נשענת בעיקרה על המקור לחוב. זאת ועוד, איני מקבל את הטענה: הצדדים לא חלקו על שפסקי הדין שניתנו לזכות המשיבות והניבו את העיקולים מושא ההליך ניתנו בבית הדין לעבודה, וכי המשיבות שימשו כמורות אצל המבקשת. המסקנה המתבקשת מכך היא כי מדובר בזכויות שלהן כעובדות. המבקשת גם לא סתרה טענה זו, בניגוד להחלטה מפורשת: כחלק מהתנהלותה במישור העובדתי עליה עמדתי לעיל, היא לא הציגה בפניי נתונים אודות פסקי הדין מקור העיקולים שלטענתה הוטלו בידי המשיבות. בדיון מיום 11.11.18 העליתי קושי זה בפני ב"כ המבקשת (פ/15 ש' 8), ובסוף הדיון הוריתי למבקשת להגיש כל פסק דין שקיים נגדה וטרם שולם (פ/23). היא לא עשתה זאת, אלא הגישה ביום 19.11.18 הודעה בה הזכירה שמות של נושות נוספות על המשיבות וכן כי שורת תביעות של עובדות ושל חברת ביטוח תלויה ועומדת נגדה. בנסיבות אלה, אין לקבל טענותיה בדבר תוכן פסקי הדין שנמנעה מלהגיש, ואני מקבל כי פסקי הדין עסקו בזכויות המשיבות כעובדות המבקשת, שלא שולמו.
2. המשיבות 3-5 טענו שבית משפט זה אינו מוסמך לדון בבקשה, שכן היא כרוכה בהליך אכיפה. הטיעון שהציגו (סעיפים 1-14 לתגובתן להמרצת הפתיחה) מראה אמנם כי ראש ההוצל"פ מוסמך לדון בעניינים מעין אלה, ובצדק הראו כי חלק מפסקי הדין שעסקו בסעיף 31ב ניתנו כערעורים על החלטות ההוצל"פ. ועם זאת, אין בטיעון זה להראות כי מדובר בסמכות ייחודית. לא שוכנעתי כי מדובר בסוגיה שהיא חריג לסמכותו של בית משפט זה לתת סעד הצהרתי בהמרצת פתיחה, ועל כן יש לדחות את הטיעון.
3. לטענה שהציגו משיבות 6-9 בסיכומיהן, לפיהן המבקשת אינה גוף מהסוג עליו חל עליו סעיף 31ב(א), אפנה לקביעותיי בהחלטה מיום 8.10.18, בפיסקה 8.
4. אציין שבטיעוני הצדדים עלו סוגיות נוספות שאינן רלבנטיות ליריעת המחלוקת, דוגמת תשלום חלקי של המבקשת למשיבות 6-9 בשיק של צד ג'. איני מוצא לדון בסוגיות אלה.

הכרעה

1. המרצת הפתיחה נדחית.
2. בקביעת הוצאות ההליך נתתי דעתי בין היתר להיקף המשוער של העבודה שנדרשה מן המשיבות, לריבוי המשיבות, לריבוי הבקשות בהליך זה, ולהתנהלות המבקשת במישור העובדתי שעליה ועל השלכותיה עמדתי לעיל. נתתי דעתי גם להימשכות ההליך בשים לב לאינטרס המשיבות לגביית פסקי הדין שניתנו לזכותן, ולייצוג של כל אחת מהמשיבות. במכלול השיקולים אני קובע, כי המבקשת תישא בהוצאות כולל שכ"ט עו"ד ומע"מ, בסכומים כוללים, כדלקמן:

למשיבה 1 – 8,000 ₪.

למשיבות 3-5 יחד – 18,000 ₪.

למשיבות 6-9 יחד – 24,000 ₪.

למשיבה 10 – 8,000 ₪.

1. הסעד הזמני שניתן בטל. ההפקדה שבוצעה לצורך הסעד הזמני תושב למבקשת בכפוף להעדר עיקולים ובכפוף לכך שלא תוגש התנגדות או בקשה בנושא עד ליום 11.6.19.
2. המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

ניתן היום, א' סיוון תשע"ט, 04 יוני 2019, בהעדר הצדדים.